Zo spoorde de Rabobank terroristen op

Rabobank over het interne document

“Dit document moet in haar context worden gezien. Allereerst in de context van haar tijd. Toen dit document in 2017 werd opgesteld waren uitreizigers een relatief nieuw fenomeen. Autoriteiten en banken zochten in deze tijd naar manieren om te voorkomen dat ISIS het financieel stelsel kon misbruiken om terroristische activiteiten te financieren. 

Ten tweede moet er gekeken worden naar het doel van dit document. Het document is opgesteld om te leren van een zeer beperkt aantal casussen waarin er terrorisme financiering was vastgesteld. Het aantal casussen van terrorisme financiering is relatief laag. Op basis van deze casussen heeft een klein aantal medewerkers mogelijke indicatoren gesignaleerd, die in veel gevallen overeenkwamen met zogenaamde ‘red flags’ zoals die waren opgesteld door nationale en internationale autoriteiten. Dit document werd gebruikt in de training van een kleine, gespecialiseerde groep medewerkers die de taak hadden om nader onderzoek te doen naar transacties die als mogelijk ongebruikelijk waren aangemerkt. Het betreft geen beleidsstuk en werd ook niet gebruikt door onze analisten in de reguliere transactiemonitoring.” 

Rabobank over transactiemonitoring algemeen 

“Rabobank kan niet publiekelijk ingaan op de specifieke gedragskenmerken die aanleiding kunnen zijn voor nader onderzoek bij de opsporing van witwassen of terrorismefinanciering. We willen criminelen immers niet wijzer maken dan ze al zijn.    

In meer algemene zin: Banken hebben vanuit de Wet ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering (Wwft) de plicht om de herkomst, bestemming en reden van geldstromen inzichtelijk te hebben. Dit betekent dat er nader onderzoek volgt als een bank, met de informatie die zij tot haar beschikking heeft, niet kan vaststellen of de transactie van een klant voldoet aan deze wet- en regelgeving. Om beter begrip te krijgen van een betreffende transactie kunnen er vragen worden gesteld aan de klant. Hierbij gaan we niet over een nacht ijs en het doel van dergelijk onderzoek is om uit te sluiten dat de transactie van een klant verband houdt met fraude, witwassen of terrorismefinanciering. Als dit niet kan worden uitgesloten, kan dat reden zijn voor de bank om melding te maken van een ongebruikelijke transactie bij de FIU. Uiteindelijk is het aan de opsporingsdiensten om te bepalen of er daadwerkelijk sprake is van crimineel gedrag.  

 Vanuit de poortwachtersrol monitoren banken de transacties van klanten op gedrag dat kan wijzen op betrokkenheid bij witwassen of terrorismefinanciering. Om hun rol als poortwachter goed in te vullen, hanteren banken gedragskenmerken die in samenhang bijvoorbeeld kunnen wijzen op mogelijke betrokkenheid bij terrorismefinanciering. De relevante gedragskenmerken zijn hier uiteraard afhankelijk van de specifieke dreigingsvorm, de geopolitieke situatie en de periode waarin het zich afspeelt.  

Banken wisselen ook kennis uit met bijvoorbeeld opsporingsdiensten en andere overheidsinstanties over relevante gedragingen en patronen. Hierbij kijken banken ook naar openbare bronnen van de overheid zoals het jaarlijks gepubliceerde national risk assessment terrorismefinanciering, het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland van de NCTV en bijvoorbeeld de typologieën van de FIU. Deze samenwerking is volgens de Financial Action Task Force (FATF), een internationaal samenwerkingsverband dat standaarden zet voor de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering, een van de krachten van het Nederlandse anti-witwasbeleid.   

We beseffen dat het klanten kan overvallen als zij aanvullende vragen krijgen over specifieke transacties. Dit doen we echter om onze klanten te beschermen en te voldoen aan onze wettelijke verplichtingen om financiële en economische misdaad te bestrijden. Het is daarbij van groot belang dat we goed uitleggen waarom we doen wat we doen. We werken voortdurend aan verbeteren en begrijpelijker maken van onze klantcommunicatie.” 

We stellen vervolgvragen over: 

• Welke acties Rabobank onderneemt als de bank ongebruikelijke of verdachte transacties waarneemt 

• Hoe de bank nu aankijkt tegen de indicatoren die in het document uit 2017 zijn opgesteld 

• Waar de bank de in de lijst gepresenteerde indicatoren op baseerde 

• Wat de bank bedoelt als zij schrijft dat zij beoogt klanten ‘te beschermen’ door aanvullende vragen te stellen over specifieke transacties  

• Wat de reactie van de bank is op de kritiek van hoogleraar Marieke de Goede en financieel adviseur Bart Joosen over de betrouwbaarheid van de indicatoren en de zorgen over de discriminerende werking van de lijst 

Hierop reageert Rabobank als volgt: 

“Zoals in we in onze eerdere reactie toelichten hebben banken de plicht om de herkomst, bestemming en reden van geldstromen inzichtelijk te hebben. Als dit niet mogelijk is met de informatie die een bank voorhanden heeft dan volgt er extra onderzoek. De uitkomst van een dergelijk onderzoek kan leiden tot een melding van een ongebruikelijke transactie bij de FIU. Het is daarna aan de opsporingsdiensten om te bepalen of er daadwerkelijk sprake kan zijn van een verdenking van crimineel gedrag. 

In het uiterste geval kan een bank afscheid nemen van een klant. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als een klant weigert gegevens aan te leveren die vereist zijn door wet- en regelgeving of wanneer een bank objectief heeft geverifieerd dat een klant betrokken is geweest bij een fraudezaak.  

Banken hanteren gedragskenmerken die in samenhang kunnen wijzen op mogelijke betrokkenheid bij financiële en economische criminaliteit. Dergelijke gedragskenmerken zijn altijd momentopnames, aangezien het gedrag van criminelen ook altijd in ontwikkeling is door hun gebruik van nieuwe manieren en technieken om de controles van poortwachters te omzeilen. De relevante gedragskenmerken zijn daarmee afhankelijk van de specifieke criminaliteitsvorm, de relevante geopolitieke situatie en de periode waarin het zich afspeelt. Zo laat bijvoorbeeld een online fraudeur anno nu, ander gedrag zien dan een witwasser 5 jaar geleden. In ons eerdere antwoord gaven we al aan dat banken hierover ook kennis uitwisselen met onder anderen opsporingsdiensten en overheidsinstanties om een actueel en relevant beeld te houden op het gedrag en de patronen van criminele geldstromen. 

Zoals gezegd hebben banken een wettelijke plicht om geldstromen inzichtelijk te hebben, daarbij willen we onze klanten beschermen door te voorkomen dat zij onbewust betrokken raken bij witwassen of sanctiewetgeving overtreden. Bijvoorbeeld: voor een kleine ondernemer kan het, zeker bij internationale handel, lastig zijn om goed in kaart te hebben op waar het geld vandaan komt of waar de producten heengaan. Door klanten hierop te attenderen kunnen banken klanten helpen en voorkomen dat klanten onbewust betrokken raken bij financiële criminaliteit. 

Tot slot: Rabobank wil dat iedereen zich welkom voelt bij onze coöperatie en daar hoort bij dat we discriminatie ten allen tijden willen voorkomen. Als klanten in hun contact met Rabobank discriminatie ervaren dan nemen we dat zeer serieus en wanneer klanten hier melding van maken ondernemen we dan ook altijd actie. Rabobank heeft daarnaast meerdere initiatieven lopen om de kans op ervaren discriminatie te verkleinen.” 

Argos: Kunnen volgens DNB de specifieke risico’s om betrokken te worden bij terrorismefinanciering worden gevat in typologieën/ indicatoren /red flags? En kunnen deze vervolgens worden omgezet in business rules voor transactiemonitoring?  

DNB: Het is in bepaalde gevallen mogelijk om typologieën en indicatoren van terrorismefinanciering te identificeren en deze – in enige mate – te vertalen naar business rules voor transactiemonitoring. Dit geldt met name voor gedragingen of patronen die vaker worden geassocieerd met een verhoogd risico op terrorismefinanciering. De complexiteit en diversiteit van dit fenomeen maken het onwaarschijnlijk dat alle relevante risico’s volledig in business rules te vatten zijn. Typologieën, indicatoren en business rules zijn hulpmiddelen om risico’s te identificeren.   

Overigens zijn specifieke risico’s niet volledig te vatten in typologieën en business rules. In de praktijk geldt voor veel vormen van financieel-economische criminaliteit, waaronder terrorismefinanciering, dat risico’s nooit volledig in regels of modellen kunnen worden gevat. Hoewel typologieën en indicatoren helpen bij het signaleren van patronen, blijft contextuele beoordeling en professionele inschatting essentieel om risico’s daadwerkelijk te begrijpen en adequaat te adresseren.  

Daarnaast is transactiemonitoring slechts één instrument in een bredere aanpak. Er kunnen bijvoorbeeld ook thematisch of signaal gedreven onderzoeken worden gedaan. Alerts op basis van business rules vereisen altijd nadere analyse en contextuele duiding om te beoordelen of er daadwerkelijk een verhoogd risico bestaat. Kennis en interpretatie van indicatoren, red flags en typologieën blijven essentieel om terrorismefinanciering effectief te kunnen herkennen en beoordelen.  

Argos: DNB heeft zelf in de periode 2015-2018 themaonderzoek gedaan naar de effectiviteit van transactiemonitoring voor het herkennen van terrorismefinanciering, en een pilot om indicatoren voor uitreizigers naar Syrië op te stellen. De uitkomst was toen dat het heel moeilijk is om typologieën op te stellen (zie WODC rapport, Beleid Bestrijding Terrorismefinanciering Effectiviteit en Effecten, M. de Goede, 2018, p.94 en p.216). Wat maakt dat DNB desondanks blijft aandringen dat banken red flags, indicatoren en typologieën inzetten om terrorismefinanciering te herkennen? 

DNB: Onder de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) zijn banken – evenals andere instellingen – verplicht om voortdurende controle uit te oefenen op hun zakelijke relaties en transacties om risico’s op terrorismefinanciering te onderkennen en te mitigeren.  

Het herkennen van terrorismefinanciering is complex, maar juist daarom is het essentieel dat instellingen beschikken over kennis van relevante typologieën, indicatoren en red flags. Deze hulpmiddelen helpen bij het signaleren van verdachte patronen en vormen een belangrijk onderdeel van een risico gebaseerde aanpak. Hoewel eerder onderzoek laat zien dat het niet altijd mogelijk is om sluitende typologieën op te stellen, blijft het verantwoord en zorgvuldig inzetten van deze instrumenten een belangrijk onderdeel van de risicoanalyse.  

Daarbij is het van belang dat signalen worden toegepast in samenhang met het actuele dreigingsbeeld, zoals geschetst in de Nationale Risicoanalyse (NRA) terrorismefinanciering. Hoewel niet elke vorm van terrorismefinanciering kan worden opgespoord, zijn effectieve transactiemonitoring en risicobeoordeling onmisbaar in de bredere strijd tegen financieel-economische criminaliteit.  

Argos: Waarom heeft DNB de uitkomsten van de pilot mbt indicatoren/ uitreizigers destijds niet openbaar gemaakt?  

DNB: DNB werkt continu aan de verbetering van haar communicatie op AML/CFT-terrein. Daarbij is het een uitdaging om geen toezichtvertrouwelijke informatie publiek te maken en criminelen en terroristen niet wijzer te maken dan noodzakelijk is, dat speelde ook hier. Afgelopen jaar hebben we de publicatie Integriteitstoezicht in Beeld geïntroduceerd. Recent is de tweede editie verschenen die ook aansluit op de meest recente National Risk Assessment.  

Argos: Heeft DNB nog ander onderzoek gedaan waaruit de effectiviteit van transactiemonitoring bij terrorismefinanciering blijkt?  

DNB: De effectiviteit van transactiemonitoring bij het voorkomen van terrorismefinanciering is niet eenduidig te kwantificeren. Het is met name bij de gebruikers van de informatie uit meldingen van ongebruikelijke transacties (FIU en opsporing) bekend in hoeverre de informatie heeft bijgedragen aan de bestrijding van terrorisme. DNB heeft als toezichthouder geen inzicht in de strafketen, onze rol is toezicht houden op een beheerste bedrijfsvoering. Het detecteren en verstoren van financiële stromen die kunnen bijdragen aan terrorisme is een belangrijk doel. Maar hoe effectief het opsporen van terrorismefinanciering is, hangt af van verschillende factoren, zoals de beschikbare informatie, de complexiteit van geldstromen en de bredere dreigingscontext.   

Argos: Houdt DNB ook toezicht op hoe banken hun transacties monitoren, en dan met name op de kwaliteit van de indicatoren/ red flags/ business rules? Controleert DNB ook of transactiemonitoringssystemen van banken mogelijk een discriminerende werking hebben?    

DNB: DNB houdt toezicht op het beleid, de procedures, de maatregelen en de uitvoering van de voortdurende controle op de zakelijke relatie door instellingen. Het is de verantwoordelijkheid van banken om deze elementen op te stellen, uit te voeren en te toetsen op effectiviteit.  

Wat betreft mogelijke discriminerende effecten van transactiemonitoring is het nuttig te verwijzen naar het artikel Doen banken voldoende om discriminatie van klanten tegen te gaan?. DNB vindt het belangrijk dat de manier waarop instellingen hun Wwft-verplichtingen invullen geen ongewenste neveneffecten heeft, zoals (verboden) discriminatie. Dit aspect krijgt dan ook aandacht binnen het toezicht. Zo hebben we het rapport van herstel naar balans gepubliceerd, hebben we bijgedragen aan industry baselines van de NVB, is er een nieuwe Q&A Wwft gepubliceerd en doen we momenteel onderzoek naar discriminatie in het kader van de naleving van de Wwft.  

Argos: Uit het bovengenoemde WODC-rapport van De Goede komt naar voren dat DNB in 2015/2017 onderzocht zoals pintransacties ‘op luchthavens’ en ‘bij kampeerwinkels of dumpstores’. Uit de DNB ‘Guidance thema onderzoek post-event transactiemonitoringsproces bij banken’ uit 2017 blijkt dat DNB banken aanraadt om transacties te doorzoeken op termen zoals ‘gift’ en ‘family support’ en op pintransacties bij Turks-Syrische grens. Waarop baseerde DNB deze indicatoren? Zou DNB deze indicatoren nu nog steeds aanraden in de context van het voorkomen van terrorismefinanciering?  

DNB: In de periode 2015-2017 was er sprake van een verhoogde dreiging door Nederlanders die naar Syrië reisden om zich aan te sluiten bij ISIS. De geselecteerde indicatoren, zoals pintransacties bij kampeerwinkels of aan de Turks-Syrische grens, weerspiegelden dit specifieke dreigingsbeeld. Deze indicatoren moeten worden gezien in de context van de tijd waarin ze zijn opgesteld. Ze waren gebaseerd op een document van de Egmont Group (A Global Financial Typology of Foreign Terrorist Fighters), dat destijds relevante kenmerken van uitreizigers naar Syrië identificeerde.  

De actuele dreigingen zijn anders dan in 2015-2017, zie hiervoor ook de communicatie van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding over het dreigingsbeeld terrorisme in Nederland. Inzichten over deze dreigingen zijn terug te vinden in de Nationale Risicoanalyse Terrorismefinanciering (NRA TF), die richting geeft aan de aanpak van terrorismefinanciering op basis van de huidige dreigingsontwikkelingen.  

Argos: Uit het WODC rapport (p216) begrijp ik dat er vanaf 2011 (project Bridge, FEC, p 173-176) tot 2017 verschillende onderzoeken door zowel DNB als het FEC zijn uitgevoerd naar de effectiviteit van de inzet van indicatoren en transactiemonitoring bij het voorkomen van terrorismefinanciering, maar dat de uitkomst keer op keer was dat dit niet effectief bleek. Desondanks blijkt uit ons onderzoek dat de Rabobank eind 2017 werkte met een lijst van – zeer brede – indicatoren om TF op te sporen. Denk aan indicatoren zoals: de aanschaf van islamitische kleding, de aanschaf van outdoor/militaire/medische kleding en spullen, de aanschaf van visa naar Turkije, een baan in de zorgsector, betrokkenheid bij religieuze stichtingen/ moskeeën/ onderwijsinstellingen en ‘het betalen/ ontvangen van betalingen van natuurlijke personen o.v.v. bijvoorbeeld: Aalmoezen/ Sadaqa/ Zakaat/ Da’wah/ Taweed/ Aseer/ Begrafenis’.  Wat is hierop de reactie van DNB?  

DNB: Vanwege toezichtvertrouwelijkheid kunnen wij niet ingaan op wat individuele instellingen al dan niet gebruiken. Voor het overige verwijzen wij naar het antwoord op voorgaande vraag, waarbij de dreigingen in 2025 anders zijn dan eind 2017.  

Argos: Marieke de Goede stelt dat indicatoren mbt terrorismefinanciering vaak heel breed zijn en daardoor veel vals positieven opleveren. Bovendien zijn deze indicatoren, constateerde zij, vaak gebaseerd op slechts één of enkele casussen en hebben ze daardoor geen of beperkte voorspellende statistische waarden. Uit het genoemde WODC-rapport komt naar voren dat DNB en het FEC in de jaren 2011-2018 zelf ook tot die conclusie zijn gekomen.  

Ik concludeer hieruit dat de risicobeoordeling op basis van TF-indicatoren niet bepaald effectief is, of, anders geformuleerd, dat het zoeken is naar een speld in een hooiberg. Met als resultaat: enerzijds een grote kans op vals positieven en anderzijds kleine kans op het daadwerkelijk opsporen van potentiële terroristen / financierders van terroristen. Hoe kijken jullie hier tegenaan? 

DNB: Wat betreft je vervolgvraag, ik begrijp de speld in een hooiberg analogie, zeker omdat het aantal daadwerkelijke terroristen of facilitators in Nederland klein is, maar dat neemt niet weg dat banken een toegevoegde waarde hebben in het opsporen van terrorismefinanciering. De financiële sector vormt een belangrijk schakelpunt in de detectie van verdachte patronen, juist omdat terrorismefinanciering zich vaak afspeelt via legitieme structuren en schijnbaar normale transacties. Dit maakt gerichte risicobeoordeling lastig, maar niet minder noodzakelijk. 

En wat typologieën en indicatoren betreft, dat zijn dan ook geen sluitende ‘terroristendetectoren’, maar ze helpen wel om patronen zichtbaar te maken die zonder deze signalen niet boven water zouden komen. Bovendien werkt een en ander niet geïsoleerd; transactiemonitoring bij banken is een belangrijke schakel in een bredere keten van informatie-uitwisseling met opsporingsinstanties, FIU-Nederland en andere partijen binnen het FEC. In veel gevallen leidt een combinatie van indicatoren en aanvullende informatie tot relevante signalen die anders mogelijk onopgemerkt zouden blijven. 

Kortom, terwijl het zoeken naar een speld in een hooiberg inderdaad een uitdaging is, blijft de inzet van banken op dit terrein van cruciaal belang. Zonder hun monitoringcapaciteit en meldingen zou de hooiberg nog groter en ondoorzichtiger zijn. Zoals ik ook telefonisch de veiligheidspoortjes op vliegvelden noemde: hoewel vrijwel alle reizigers gewoon op vakantie of zakenreis gaan, vinden we het toch nog steeds verstandig om alle koffers door een scanner te halen en alle passagiers door detectiepoortjes te laten gaan.